Gutachten "Legitimation und Auftrag des öffentlich-rechtlichen Fernsehens in Zeiten der Cloud"
Zusammenfassung
Mainz (ots)
I. Ausgangssituation
Im ersten Teil beschreiben die Gutachter die einschneidenden
Veränderungen im Medienbereich und die damit einhergehenden
Veränderungen im Nutzungsverhalten. Den Ausgangspunkt bilde die
Digitalisierung. Diese habe eine Differenzierung und Konvergenz der
Medien sowie eine wachsende Angebots- und Zugangsvielfalt zur Folge.
Dabei würden aus Nutzersicht lineare und nicht-lineare Angebote
verschmelzen. Zudem setze eine zunehmende Fragmentierung des
Sehverhaltens ein. Aus diesen Veränderungen ergebe sich die Frage, in
welcher Weise das öffentlich-rechtliche Fernsehen reagieren müsse, um
seiner Aufgabenstellung gerecht zu werden. Dieser Frage gehen die
Gutachter in den nachfolgenden vier Teilen des Gutachtens nach.
II. Veränderungen im Mediensektor
Im zweiten Teil des Gutachtens ("Veränderungen im Mediensektor")
werden die in der Einleitung angerissenen Veränderungen
(Digitalisierung, Angebots- und Zugangsvielfalt, Fragmentierung des
Sehverhaltens, Verschmelzung von linearen und nicht-linearen
Angeboten) eingehend herausgearbeitet. Besonderes Augenmerk wird
dabei auf die Entwicklung hin zum Cloud-TV gelegt, bei dem
Programmfernsehen, Video on Demand, Onlinedienste und zahlreiche
begleitende Dienste gebündelt würden und das als Fernsehen der
vierten Generation bezeichnet wird. Dabei würde von
Cloud-TV-Anbietern (wie bspw. Amazon) die Strategie verfolgt, den
Kunden eine digitale Lebenswelt zu bieten, die sie möglichst nicht
verlassen sollen.
Im Zuge dieser Entwicklung komme es zu Vermachtungstendenzen beim
Cloud-TV sowohl hinsichtlich des Angebots der Inhalte als auch bei
Distribution und Vertrieb. Die verschiedenen Zugangsformen stünden
allerdings nicht in Konkurrenz zueinander, sondern ergänzten sich
gegenseitig und verschmelzen ineinander.
III. Funktionsauftrag des öffentlich-rechtlichen Rundfunks
Anschließend wird im dritten Teil des Gutachtens ("Funktionsauftrag
des öffentlich-rechtlichen Rundfunks") der Funktionsauftrag des
öffentlich-rechtlichen Rundfunks auf den verschiedenen juristischen
Ebenen (verfassungsrechtlich, unionsrechtlich, einfachgesetzlich)
dargestellt. Die Gutachter betonen den umfassenden
Grundversorgungsauftrag, die Verantwortung des öffentlich-rechtlichen
Rundfunks für den demokratischen Prozess (Kultur- und
Integrationsauftrag) sowie die Aufgabe des Gesetzgebers auf die
veränderten Rahmenbedingungen zu reagieren.
Zum unionsrechtlichen Rahmen heben die Verfasser die
unionsrechtlichen Beihilfevorschriften hervor. Die Anforderungen an
die Beauftragung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks und dessen
Aufsicht werden dargelegt.
IV. Gültigkeit des Funktionsauftrags in Zeiten der Cloud
Im vierten Teil des Gutachtens ("Gültigkeit des Funktionsauftrags in
Zeiten der Cloud") zur Bedeutung des Funktionsauftrags stellen die
Gutachter fest: Dem Rundfunk komme auch in der nicht-linearen Welt
eine besondere Meinungsbildungsrelevanz zu, gerade auch im Hinblick
auf neue Informationsmöglichkeiten. Deshalb sei die Präsenz
öffentlich-rechtlicher Anbieter mit ihrem spezifischen
Funktionsauftrag in der nicht-linearen Medienwelt unverzichtbar. Denn
gerade in der nicht-linearen Welt des Internets spielten
audiovisuelle Inhalte mit ihrer spezifischen Suggestivkraft,
Aktualität und Breitenwirkung eine ganz bedeutende Rolle. Wegen
dieser drei Eigenschaften werde dem Rundfunk eine besondere
Meinungsbildungsrelevanz zugeordnet. Daraus ergebe sich das Interesse
des Gemeinwesens, dass Inhalte, soweit sie für die Meinungsbildung in
der demokratischen Öffentlichkeit, für kulturelles Verständnis und
sozialen Zusammenhalt von Bedeutung seien, unabhängig, qualitätsvoll
und objektiv erstellt und verbreitet würden sowie grundsätzlich
jedermann zugänglich seien. Dieses öffentliche Gut müsse der
öffentlich-rechtliche Rundfunk bereitstellen.
Darüber hinaus stelle der öffentlich-rechtliche Rundfunk auch aus
ökonomischer Sicht eine angemessene Lösung zur Erfüllung des
rundfunkspezifischen Funktionsauftrags dar. Mit diesem Lösungskonzept
solle die Pflege des öffentlichen Gutes der Meinungsvielfalt durch
Verbreitung möglichst qualitätsvoller, umfassender, unabhängiger und
objektiver Inhalte ermöglicht werden. Andere Lösungen müssten sich an
der Wirksamkeit des aktuellen Konzeptes messen lassen. Eine
angemessene Vielfaltsicherung sei durch Subventionierung privater
Marktakteure kaum zu erreichen.
An diesem Punkt des Gutachtens werfen die Verfasser einen
vergleichenden Blick nach Großbritannien, bezogen auf die geplante
Weiterentwicklung der BBC im Online-Bereich. Bislang biete die BBC
ein Zugriffstool auf Mediatheken namens BBC iPlayer an, das mit
deutlichem Abstand Marktführer in Großbritannien sei. In diesem seien
lineare Fernseh- und Radioinhalte 30 Tage lang nach Ausstrahlung
verfügbar. Die BBC habe nun im Oktober 2015 ein Strategiepapier mit
Namen "Bold, British, Creative" vorgelegt. Folgende Punkte sind dabei
besonders zu erwähnen: Die BBC beabsichtige einen wesentlichen Ausbau
der Onlineaktivitäten, insbesondere sollen zusätzlich vom linearen
Programm unabhängige Inhalte online gestellt werden. Zudem wolle sie
als Plattform für Inhalte von ausgewählten Partnern fungieren. Hierzu
solle ein neuer Dienst namens "Ideas" angeboten werden, der das Beste
aus Großbritannien aus den Bereichen Kunst, Kultur, Wissenschaft,
Geschichte und Wissen zusammenführe. Des Weiteren beabsichtige die
BBC Personalisierungsmaßnahmen auszuweiten sowie Angebote auch auf
Drittplattformen zu platzieren. Ein weiteres Element der Reform sei
das Bestreben, für Dritte Inhalte herzustellen. Hierzu beabsichtige
die BBC ein Netzwerk von 100 Lokalreportern zu gründen.
V. Handlungsbedarf und regulatorische Rahmenbedingungen
Die Gutachter entwickeln schließlich in einem fünften Teil
("Handlungsbedarf und regulatorische Rahmenbedingungen") konkrete
Handlungsempfehlungen für den Gesetzgeber zur Fortentwicklung des
Telemedienauftrags des öffentlich-rechtlichen Rundfunks unter
Beachtung der unionsrechtlichen und verfassungsrechtlichen
Rahmenbedingungen.
Maßgeblich für die europarechtliche Beurteilung sei die
Einstellungsentscheidung der Kommission vom 20. April 2007 im Rahmen
des sog. Beihilfenkompromisses. Aus dieser ergebe sich ein weiter
Spielraum für die Beauftragung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks
im Online-Bereich. Der Auftrag müsse nur hinreichend klar definiert
und überprüfbar sein. Hierzu sehe die Kommission die Beschränkung des
Telemedienauftrags auf journalistisch-redaktionelle Angebote als
geeignet an.
Aus verfassungsrechtlicher Sicht müsse es dem öffentlich-rechtlichen
Rundfunk in der digitalen Medienwelt möglich sein, seinen
demokratischen kulturellen Auftrag zu erfüllen. Hierzu müsse der
Gesetzgeber die Rahmenbedingungen an die Veränderungen im
Medienbereich kontinuierlich anpassen.
Grundsätzlich müsse der öffentlich-rechtliche Rundfunk seine Angebote
verstärkt auf die neuen technischen Möglichkeiten und
Nutzererwartungen ausrichten können. Die Rahmenbedingungen für
sendungsbezogene Telemedien müssten angepasst werden. Die
Verweildauer audiovisueller Angebote sollte nicht mehr starr
festgelegt, sondern flexibel auf den jeweiligen Auftrag des Dienstes
abgestimmt werden. Dies gelte beispielsweise auch für den Sport.
Zudem sei vorstellbar, das grundsätzliche Verbot des Verfügbarmachens
angekaufter Angebote aufzuheben und eine Verweildauergrenze von etwa
30 Tagen für diese vorzusehen. Darüber hinaus sollten Produktionen
des europäischen öffentlich-rechtlichen Rundfunks Eigen- und
Auftragsproduktionen gleichgestellt werden.
Insgesamt sollte die Mediathek zu einem vom linearen Programm
unabhängigen Angebot ausgebaut werden. In diesem Zusammenhang könne
geklärt werden, ob und inwiefern öffentlich-rechtliche Produktionen
auch ausgewählten Dritten (Gebietskörperschaften, NGOs, usw.) zur
Verfügung gestellt werden könnten.
Die Gutachter halten fest, dass das Vollangebot und auch die
Vollprogramme des öffentlich-rechtlichen Rundfunks wegen der
integrierenden Wirkungen ihre Rechtfertigung behielten. Das Prinzip
einer dem Voll-Sortiment angemessenen Programmmischung sei auch in
Zeiten des Cloud-TV sinnvoll.
Um die Verbreitung und Auffindbarkeit öffentlich-rechtlicher Inhalte
zu verbessern, solle eine intensivere Präsenz auf Drittplattformen
ermöglicht werden. Dabei auftretende Fragen bedürften einer
gesetzlichen Regelung. Die Webportale des öffentlich-rechtlichen
Rundfunks könnten verstärkt dazu genutzt werden, eine
Plattformfunktion, insbesondere für die Angebote anderer Kultur- oder
Wissenschaftseinrichtungen, wahrzunehmen. Allerdings müsste der
Gesetzgeber hierfür die entsprechenden Rahmenbedingungen schaffen.
Der öffentlich-rechtliche Rundfunk solle die neuen Möglichkeiten der
Partizipation, die das Internet eröffne, nutzen dürfen, um am Erhalt
eines offenen Kommunikationsraums mitzuwirken. So könne der
öffentlich-rechtliche Rundfunk einen wichtigen Beitrag zur
gesellschaftlichen Integration leisten.
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